La mise en place prochaine du Parquet européen

Le 29 janvier 2020, le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée a été déposé par le Gouvernement au Sénat, qui l’a ensuite adopté le 3 mars. L’objectif est d’adapter la procédure pénale française au règlement européen du 12 octobre 2017 portant création du Parquet européen, et de permettre sa mise en place d’ici novembre 2020.

Le contexte : la lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l’Union européenne

Pour mener à bien sa politique, l’Union européenne dispose d’un budget qui est principalement constitué de contributions versées par les États membres. Or, nombreuses infractions pénales commises sur les territoires nationaux peuvent affecter ces ressources, et causer à l’Union européenne un important préjudice financier.

La lutte contre ces infractions est donc un objectif de la première heure pour l’espace européen, mais qui se heurte à de nombreuses difficultés. Celles-ci sont notamment issues de la réticence des états membres : leurs intérêts financiers propres n’étant pas directement affectées, la répression mise en place n’est pas toujours à la hauteur du préjudice que génère cette fraude européenne. En outre, ce sont des infractions complexes et techniques qui requièrent un temps et une attention que la plupart des juridictions ne sont pas en mesure de fournir à l’heure actuelle.

La mise en place d’un Parquet européen manifeste ainsi le dernier jalon d’une lutte ancienne de l’Union européenne[1] dans le cadre de la préservation de ses intérêts financiers.

La naissance du Parquet européen

La signature puis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 ont marqué une accélération certaine dans la lutte contre les atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne. L’article 325 du nouveau Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose désormais qu’ « il appartient conjointement aux états membres et à l’Union européenne de prendre des mesures permettant de lutter contre la fraude entraînant un préjudice financier ».

Des dispositions plus concrètes sont également mises en place, dont l’article 86 TFUE qui prévoit, dans son alinéa premier « Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d'Eurojust. Le Conseil statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. »

La possibilité de mettre en place un tel Parquet est donc prévue par les textes fondateurs de l’Union, et ne dépend plus que de la volonté des 27 états membres. Toutefois, le texte exige que la création d’un tel organe soit adoptée à l’unanimité[2] par le Conseil. Un tel consensus n’ayant jamais été obtenu, les états le désirant ont recouru au mécanisme de la coopération renforcée, prévu à l’alinéa suivant, afin de créer, entre eux, un Parquet européen. C’est ainsi qu’a été adopté le règlement du 12 octobre 2017 portant création du Parquet européen, entré en vigueur le 20 novembre 2017 pour les vingt-deux états qui y ont consenti.[3]


[1] Dans un arrêt du 21 décembre 1989, la Cour de justice des communautés européennes posait le principe selon lequel « en matière de fraude au budget communautaire il appartient aux états de prévoir des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives. », jurisprudence suivie quelques années plus tard de l’adoption, le 26 juillet 1995, de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes qui posait plusieurs définitions et axes de répression des infractions portant atteinte à ces intérêts.

[2] Ce qui s’explique par le caractère attentatoire à la souveraineté étatique d’une telle mesure.

[3] La Belgique, la Bulgarie, la Tchéquie, l’Allemagne, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la France, la Croatie, l’Italie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, l’Autriche, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et la Finlande.

Le règlement est d’application directe sur le territoire français, mais comporte des dispositions spécifiques qui nécessitent une adaptation du Code de procédure pénale : c’est l’objectif du projet de loi du 29 janvier 2020, adopté par le Sénat et actuellement examiné par l’Assemblée Nationale.

Les attributions et l’organisation du Parquet européen

Du point de vue organisationnel, le nouveau Parquet fonctionnera sur un double niveau. Le niveau central, en charge de contrôler les enquêtes et les poursuites dans l’Union, qui réunira au Luxembourg un chef de Parquet européen[4], vingt-deux procureurs et des personnels administratifs, et le niveau décentralisé c’est-à-dire au sein de chaque état membre, où siègera désormais un procureur européen délégué, qui cumulera ses fonctions de procureur national classique et ce titre. En France, le procureur délégué siègera au sein du tribunal judiciaire de Paris.

Le futur Parquet européen sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer devant les juridictions nationales les auteurs d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union[5]. Tel sera le cas par exemple d’une fraude à la TVA, qui affecte les recettes perçues par l’Union européenne, ou d’une infraction d’escroquerie ayant conduit au versement indu d’une subvention, qui affecterait ses dépenses. Cette compétence est étendue à d’autres infractions prévues en droit interne lorsqu’elles sont indissociablement liées à celles qui portent atteinte aux intérêts financiers.

L’objectif pour les procureurs européens délégués sera donc d’effectuer toutes les enquêtes et poursuites de ces infractions dans les états membres, en travaillant avec les autorités répressives nationales, policières et judiciaires, et en appliquant le droit interne à cet effet. Mais à l’échelon européen, le Parquet devra également travailler en collaboration avec d’autres institutions européennes compétentes en matière de fraude, comme l’Office européen de lutte anti-fraude, Eurojust, et Europol.

Le projet de loi du 29 janvier 2020 tente de mettre en place une articulation des compétences entre le Parquet européen et les autorités nationales – qu’il s’agisse du juge d’instruction ou du Parquet. Le nouvel article 696-112 du Code de procédure pénale prévoit une obligation de dessaisissement des autorités nationales au profit du Parquet européen, sauf si celui-ci prévoit de ne pas exercer sa compétence. Le Parquet européen dispose donc d’un pouvoir d’évocation.

Les questions soulevées

Deux interrogations majeures ressortent de l’examen des dispositions relatives au futur Parquet européen.

D’abord, on peut se demander quel sera le statut de ces Procureurs, notamment du point de vue des principes qui gouvernent traditionnellement cette fonction. Car si le règlement de 2017 pose un principe d’indépendance statutaire, structurelle et fonctionnelle des futurs Procureurs européens, tout pénaliste sait que ces garanties sont nettement moins présentes chez le Ministère public français, hiérarchiquement subordonné à l’autorité du ministère de la Justice, et dont le manque d’indépendance a été formellement reconnu par la Cour européenne des droits de l’hommes à de multiples reprises[6].


[4] Le 23 septembre 2019, le Parlement européen et le Conseil de l'UE ont officialisé la nomination de Mme Codruta Kövesi au poste de procureure du Parquet européen, pour un mandat de sept ans non renouvelable.

[5] Ces infractions sont identifiées et énumérées par la directive du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal, transposée en droit interne par l’ordonnance du 18 septembre 2019.

[6] Voir : CEDH, gde ch., 29 mars 2010, Medvedyev c. France, n° 3394/03 ; CEDH 23 nov. 2010, Moulin c. France, n°37104/06 : « du fait de leur statut […], les membres du ministère public, en France, ne remplissent pas l’exigence d’indépendance à l’égard de l’exécutif, qui, selon une jurisprudence constante, compte, au même titre que l’impartialité, parmi les garanties inhérentes à la notion autonome de "magistrat", au sens de l’article 5, § 3 »

La question du statut est examinée par le projet de loi du 29 janvier 2020, qui tente de ménager des garanties d’indépendance plus affirmées pour les membres du Parquet européen : le futur article 706-109 du Code de procédure pénale disposera ainsi que le procureur européen délégué ne pourra recevoir aucune instruction de la part du Procureur général[7], à la différence des autres procureurs de la République qui y sont, eux, soumis[8]. Reste que sémantiquement, le Parquet français sera toujours intrinsèquement partial, dans la mesure où il exerce les fonctions de partie poursuivante.

[7] Ou de tout autre institution de l’Union qui ne soit pas inscrite dans sa hiérarchie directe [8] Article 39-1 al.1 Code de procédure pénale.


La dernière question qui ressort de l’examen du projet de loi de janvier 2020 concerne les pouvoirs accordés au procureur européen délégué, car ils excèdent amplement ce que peut normalement réaliser un procureur de la République. Les futurs articles 696-122 et suivants du Code de procédure pénale en fournissent une liste très révélatrice : le procureur pourra se substituer au juge d’instruction s’il lui apparaît nécessaire de réaliser certains actes sortant du champ de l’enquête, comme mettre un auteur présumé en examen, le placer sous le statut de témoin assisté, et recourir à certains actes d’investigation interdits en enquête traditionnelle du fait de leur nature ou de leur durée.

Le basculement du cadre de l’enquête vers celui de l’instruction peut donc être déterminé par le Procureur européen de sa seule autorité, sans compter que la décision de renvoyer vers une juridiction de jugement ou de prononcer un non-lieu au terme des investigations sera, là encore, la sienne. Ces dispositions semblent présenter une inconstitutionnalité majeure, en ce qu’elles violent le principe de séparation des autorités de poursuite et d’instruction, protégé par le Conseil constitutionnel sous l’angle de la garantie des droits de l’article 16 de la Déclaration de 1789.

Enfin, le projet de loi lui offre également le pouvoir de prononcer un placement sous contrôle judiciaire, l’assignation à résidence sous surveillance électronique et le placement en détention provisoire demeurant l’apanage du juge des libertés et de la détention.

L’attribution de ces importants pouvoirs au procureur européen suscite ainsi des questions multiples : quelle conformité de ces dispositions aux textes fondamentaux nationaux, notamment la séparation des fonctions en matière pénale ? Et surtout, quel impact sur la fonction de magistrat du Parquet de manière générale ?

Car ce bouleversement des cadres de l’enquête et de l’instruction n’est pas anodin, surtout lorsqu’il est mis en relation avec le mouvement contemporain de juridictionnalisation de l’enquête pénale. Ces dispositions, constituent un – nouveau – recul des fonctions du juge d’instruction, dont la disparition semble de plus en plus inéluctable.


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Me Jean-Marc Ducourau

Avocat Bordeaux